Phần 1: 

Trong bối cảnh nhu cầu đầu tư hạ tầng, chuyển đổi số, khoa học - công nghệ và phát triển xanh ngày càng lớn, ngân sách nhà nước khó có thể một mình đáp ứng toàn bộ nhu cầu vốn. Hợp tác công – tư (PPP) vì thế không chỉ là một phương thức huy động vốn, mà đang trở thành một mô hình quản trị phát triển. Tuy nhiên, để PPP thực sự trở thành cầu nối giữa Nhà nước và doanh nghiệp, Việt Nam vẫn cần tháo gỡ những điểm nghẽn về pháp lý, phân bổ rủi ro, chuẩn bị dự án và năng lực thực thi.

Không thể chỉ trông vào ngân sách

Trong nhiều năm, đầu tư kết cấu hạ tầng ở Việt Nam chủ yếu dựa vào nguồn lực Nhà nước. Mô hình này có ưu điểm là Nhà nước chủ động định hướng, nhưng cũng bộc lộ giới hạn khi nhu cầu phát triển ngày càng vượt xa khả năng cân đối ngân sách.

Năm 2025, kế hoạch đầu tư phát triển của cả nước được bố trí khoảng 1,15 triệu tỷ đồng - mức cao nhất từ trước đến nay. Nguồn vốn này được ưu tiên cho các dự án quan trọng quốc gia, đường cao tốc, dự án liên vùng và các công trình tạo động lực tăng trưởng.

Nhưng câu chuyện không chỉ nằm ở quy mô vốn. Việt Nam đang bước vào giai đoạn cần một lượng vốn rất lớn cho hạ tầng giao thông, logistics, năng lượng, đô thị, y tế, giáo dục, môi trường, chuyển đổi số và khoa học - công nghệ. Trong khi đó, khu vực doanh nghiệp, đặc biệt doanh nghiệp tư nhân, lại đang sở hữu nguồn vốn, công nghệ, kinh nghiệm quản trị và khả năng vận hành mà khu vực công khó có thể thay thế.

Đây chính là “không gian” của PPP. Về bản chất, PPP là quan hệ hợp tác dài hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân để đầu tư, xây dựng, quản lý, vận hành công trình kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công. Mục tiêu không phải đơn giản là “Nhà nước có thêm tiền”, mà là tận dụng thế mạnh của cả hai khu vực để tạo ra giá trị lớn hơn cho xã hội.

Từ BOT đến một tư duy PPP mới

Việt Nam không phải là quốc gia mới với PPP. Trước khi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư được ban hành, nhiều dự án BOT, BT, BOO… đã được triển khai.

Giai đoạn đầu, PPP thường được nhìn nhận khá đơn giản: Nhà nước cần công trình, doanh nghiệp bỏ vốn xây dựng, sau đó thu hồi vốn thông qua khai thác công trình hoặc cơ chế thanh toán theo hợp đồng.

Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy một dự án PPP không thành công chỉ vì có vốn.

Đó là một “hệ sinh thái” gồm quy hoạch, pháp lý, đất đai, giải phóng mặt bằng, tài chính, ngân hàng, công nghệ, năng lực nhà đầu tư, cơ chế giá, phương án doanh thu và đặc biệt là cơ chế phân bổ rủi ro.

Một thay đổi quan trọng trong tư duy hiện nay là PPP ngày càng được nhìn nhận như một công cụ huy động và phân bổ nguồn lực xã hội, thay vì chỉ là phương thức đầu tư một số tuyến đường.

Pháp luật hiện hành đã mở rộng phạm vi PPP theo hướng không hạn chế cứng về lĩnh vực, quy mô như trước, với mục tiêu đầu tư xây dựng công trình, hệ thống hạ tầng và cung cấp dịch vụ công.

Đây là nền tảng để PPP có thể bước sang những lĩnh vực mới như khoa học - công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số.

Đặc biệt, Chính phủ đã ban hành Nghị định 180/2025/NĐ-CP về cơ chế hợp tác công tư trong khoa học - công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số, cho thấy PPP đang được đặt trong một không gian phát triển rộng hơn rất nhiều so với câu chuyện đường sá và trạm thu phí.

Những thành tựu không thể phủ nhận

Thành tựu đầu tiên của PPP là giúp Việt Nam huy động được nguồn lực tư nhân vào những lĩnh vực mà ngân sách nhà nước khó đáp ứng đầy đủ.

Trong giao thông, nhiều dự án PPP đã góp phần hình thành mạng lưới cao tốc, cải thiện kết nối vùng và mở rộng không gian phát triển kinh tế.

Một ví dụ đáng chú ý là cao tốc Đồng Đăng - Trà Lĩnh. Đây là dự án PPP đầu tiên được triển khai theo Luật PPP mới, với chiều dài khoảng 121 km và tổng mức đầu tư gần 23.000 tỷ đồng.

Một số dự án PPP khác cũng đang được nghiên cứu, triển khai hoặc mở rộng. Cao tốc Dầu Giây - Tân Phú giai đoạn 1 được thực hiện theo phương thức PPP, hợp đồng BOT; kết quả lựa chọn nhà đầu tư được phê duyệt trong tháng 4/2025.

Đáng chú ý, tư duy PPP hiện nay đang được mở rộng sang các tuyến cao tốc đã hình thành nhưng cần mở rộng năng lực khai thác. Chính phủ đã nghiên cứu phương án mở rộng một số đoạn tuyến cao tốc Bắc - Nam phía Đông theo phương thức PPP.

Những chuyển động này cho thấy, PPP đang dần trở thành một công cụ để Nhà nước “kích hoạt” nguồn lực xã hội cho phát triển hạ tầng.

Ở tầm quốc tế, xu hướng này cũng rất rõ. Dữ liệu của Ngân hàng Thế giới cho thấy đầu tư tư nhân tham gia hạ tầng tại các quốc gia thu nhập thấp và trung bình đạt 100,7 tỷ USD trong năm 2024, tăng 16% so với năm 2023.

Nói cách khác, Việt Nam đang đi trong một xu hướng toàn cầu: Nhà nước không nhất thiết phải trực tiếp làm tất cả, mà cần tạo ra một “sân chơi” đủ minh bạch và đủ hấp dẫn để khu vực tư nhân cùng tham gia.

Nhưng vì sao PPP vẫn chưa phát huy hết tiềm năng?

Nếu nhìn từ góc độ tư vấn doanh nghiệp, điểm nghẽn lớn nhất của PPP không hẳn là thiếu vốn. Đó là thiếu những dự án đủ tốt để vốn tư nhân có thể tham gia một cách an toàn và dài hạn.

Một doanh nghiệp không thể quyết định đầu tư hàng nghìn tỷ đồng chỉ dựa trên lời kêu gọi “hãy đồng hành cùng Nhà nước”. Doanh nghiệp cần một bài toán tài chính rõ ràng: đầu tư bao nhiêu, doanh thu từ đâu, thời gian hoàn vốn bao lâu, rủi ro nào có thể xảy ra và khi rủi ro xảy ra thì bên nào chịu trách nhiệm.

Đây là điểm rất quan trọng. Một dự án PPP có thể đúng về chủ trương nhưng chưa chắc “bankable” - tức đủ khả năng sinh lời để huy động vốn và được các tổ chức tín dụng chấp nhận về mặt tài chính.

Điểm nghẽn thứ hai là chia sẻ rủi ro chưa thực sự cân bằng. Trong một dự án PPP, Nhà nước không thể chuyển toàn bộ rủi ro sang doanh nghiệp. Nhưng ngược lại, doanh nghiệp cũng không thể kỳ vọng Nhà nước bảo lãnh cho mọi rủi ro kinh doanh.

Nguyên tắc cần hướng tới là: rủi ro thuộc về bên có khả năng quản lý rủi ro đó tốt nhất.

Rủi ro giải phóng mặt bằng, thay đổi chính sách công hoặc quy hoạch thường không thể đẩy hoàn toàn cho doanh nghiệp. Trong khi đó, rủi ro về quản trị, thi công, vận hành và hiệu quả hoạt động phải thuộc trách nhiệm chính của nhà đầu tư.

Điểm nghẽn thứ ba là khâu chuẩn bị dự án. Một dự án PPP muốn thành công cần được chuẩn bị rất kỹ từ nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi, dự báo nhu cầu, phương án tài chính, pháp lý đất đai, môi trường, giải phóng mặt bằng đến cơ chế giá và phương án xử lý các tình huống bất thường.

Nếu dự án được đưa ra đấu thầu khi những vấn đề nền tảng chưa được giải quyết, rủi ro cuối cùng sẽ quay trở lại với cả Nhà nước và doanh nghiệp.

Điểm nghẽn thứ tư là năng lực của doanh nghiệp tư nhân, đặc biệt doanh nghiệp vừa và nhỏ, còn hạn chế.  PPP thường đòi hỏi nguồn vốn lớn, năng lực tài chính mạnh, quản trị dự án chuyên nghiệp và khả năng chịu đựng rủi ro dài hạn.

Trong khi đó, phần lớn doanh nghiệp Việt Nam là doanh nghiệp vừa và nhỏ. Họ có khả năng rất tốt trong một số khâu như công nghệ, cung ứng, xây dựng, vận hành, dịch vụ chuyên môn nhưng khó trở thành nhà đầu tư chính của một dự án PPP quy mô lớn.

Điều đó đặt ra một câu hỏi quan trọng: Làm thế nào để SMEs không đứng ngoài PPP mà trở thành một mắt xích của hệ sinh thái PPP?